資產(chǎn)評估呼喚統(tǒng)一立法

作 者：許躍芝 來 源：經(jīng)濟(jì)日報(bào)發(fā)表日期：2013-09-12

    編者按 現(xiàn)行評估法律制度中，除了1991年國務(wù)院頒布的《國有資產(chǎn)評估管理辦法》外，其他法律規(guī)定散落于公司法、證券法、合伙法等多部法律之中，有關(guān)行政管理部門還頒布了眾多規(guī)范性文件。但是，這些法律彼此缺乏一致性，而部門規(guī)章的權(quán)威性和約束力又顯得相對不足。

    今年8月26日，十二屆全國人大常委會(huì)對《中華人民共和國資產(chǎn)評估法（草案）》進(jìn)行了第二次審議。雖然距2012年2月27日的十一屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議首次審議已有一年半之久,但我們有理由相信,終結(jié)中國資產(chǎn)評估行業(yè)20多年缺少一部統(tǒng)一法律的日子已經(jīng)不遠(yuǎn)了。

    結(jié)束“政出多門”告別“五龍治水”

    據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國共有各類評估機(jī)構(gòu)近萬家，執(zhí)業(yè)注冊評估師10萬人，從業(yè)人員約30萬人。

    中國資產(chǎn)評估協(xié)會(huì)副會(huì)長、中聯(lián)資產(chǎn)評估集團(tuán)董事長王子林說，加快資產(chǎn)評估法立法，不僅僅是出臺(tái)一個(gè)行業(yè)大法，更是新一屆政府推進(jìn)行政管理體制改革，規(guī)范社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，推動(dòng)改革向深水區(qū)邁進(jìn)的一次重要探索。

    目前，我國開展的資產(chǎn)評估服務(wù)主要涉及綜合資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)估價(jià)、土地估價(jià)、礦業(yè)權(quán)評估、舊機(jī)動(dòng)車鑒定估價(jià)和保險(xiǎn)公估等6大類，但分別由財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、商務(wù)部和保監(jiān)會(huì)等5部門管理，俗稱“五龍治水”。

    市場經(jīng)濟(jì)需要更為全面的評估法律規(guī)范。天健興業(yè)資產(chǎn)評估有限公司董事長孫健民認(rèn)為，“管理政出多門，催生諸多行業(yè)壁壘，在一定程度上制約了整個(gè)行業(yè)的發(fā)展”。

    “由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，管理部門不同、執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)不同、評估師不同，同一類資產(chǎn)評估結(jié)果差異大。”王子林也感嘆，如企業(yè)要進(jìn)行整體評估，本可請一家評估機(jī)構(gòu)完成的工作，卻因資產(chǎn)、土地、礦業(yè)權(quán)歸屬不同而需請3家評估機(jī)構(gòu)，付3份評估費(fèi)，既加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，又容易引發(fā)矛盾。

    王子林說，當(dāng)前國內(nèi)企業(yè)改制上市、兼并重組等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空前活躍，越來越多中國企業(yè)走出國門到海外投資，這些都催生了巨大的資產(chǎn)評估服務(wù)需求。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)分工的細(xì)化，也帶來更多新評估服務(wù)，如針對金融衍生品、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、文化藝術(shù)品投資的評估服務(wù)，以及圍繞森林、海洋、風(fēng)力、潮汐等新資源的定價(jià)服務(wù)，未來行業(yè)發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

    業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，隨著評估立法的推進(jìn)，資產(chǎn)評估有望擁有一桿“標(biāo)準(zhǔn)秤”，結(jié)束“政出多門、標(biāo)準(zhǔn)不一”的混亂局面。資產(chǎn)評估法的立法初衷在于統(tǒng)一管理。全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員烏日圖表示，資產(chǎn)評估法的立法宗旨是規(guī)范資產(chǎn)評估行為，保護(hù)資產(chǎn)評估當(dāng)事人合法權(quán)益和公共利益，促進(jìn)資產(chǎn)評估行業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。

    把更多管理權(quán)限向行業(yè)協(xié)會(huì)下放

    資產(chǎn)評估法草案經(jīng)過去年初審后，即面向社會(huì)征求意見。全國人大常委會(huì)通過召開座談會(huì)聽取有關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和評估機(jī)構(gòu)的意見，深入基層調(diào)研并與有關(guān)部門交換意見，最終綜合各方面意見和建議，對草案作了修改完善。

    與草案初審稿相比，草案二審稿的一個(gè)突出特點(diǎn)，就是按照簡政放權(quán)、政社分開要求，將更多政府部門管理權(quán)限向行業(yè)協(xié)會(huì)下放。

    如草案初審稿明確，參加注冊評估師資格全國統(tǒng)一考試成績合格人員，無論是取得考試成績合格證書還是執(zhí)業(yè)注冊后的執(zhí)業(yè)證書，都需由國務(wù)院資產(chǎn)評估行業(yè)管理部門統(tǒng)一印制。

    對此，草案二審稿修改明確，注冊評估師在資格考試中成績合格的，由有關(guān)資產(chǎn)評估行業(yè)協(xié)會(huì)頒發(fā)成績合格證書；獲準(zhǔn)注冊的，也由有關(guān)資產(chǎn)評估協(xié)會(huì)頒發(fā)執(zhí)業(yè)證書，并報(bào)國務(wù)院有關(guān)資產(chǎn)評估行政管理部門備案。

    全國人大法律委副主任委員叢斌介紹說，資產(chǎn)評估行業(yè)可探索一業(yè)多會(huì)，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)的自身建設(shè)和健康有序發(fā)展。如二審稿明確“資產(chǎn)評估行業(yè)可以按照不同領(lǐng)域依法設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)行自律管理，接受有關(guān)資產(chǎn)評估行政管理部門的監(jiān)督”。

    王子林指出，一方面把更多政府管理事項(xiàng)和權(quán)限下放到行業(yè)協(xié)會(huì)，另一方面加強(qiáng)對執(zhí)業(yè)注冊的監(jiān)督，迎合了資產(chǎn)評估行業(yè)自立發(fā)展的需求，也有利于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)管理的專業(yè)性和針對性。

    草初審稿案規(guī)定：“設(shè)立評估機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級(jí)以上人民政府資產(chǎn)評估行業(yè)管理部門核準(zhǔn)，由工商行政管理部門辦理登記。”

    對這一規(guī)定，有人大常委會(huì)委員、地方和部門提出，根據(jù)改革工商登記制度的精神，不應(yīng)當(dāng)對設(shè)立資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)規(guī)定前置許可，但要明確設(shè)立評估機(jī)構(gòu)的法定條件，并加強(qiáng)事后監(jiān)管。

    為此，草案二審稿刪去設(shè)立評估機(jī)構(gòu)需經(jīng)資產(chǎn)評估行業(yè)管理部門核準(zhǔn)的規(guī)定，將其修改為：“設(shè)立評估機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)向工商行政管理部門申請辦理登記。評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照之日起30日內(nèi)向有關(guān)資產(chǎn)評估行政管理部門備案。有關(guān)資產(chǎn)評估行政管理部門應(yīng)當(dāng)將評估機(jī)構(gòu)備案情況向社會(huì)公告；發(fā)現(xiàn)評估機(jī)構(gòu)不符合本法規(guī)定條件的，應(yīng)當(dāng)通報(bào)工商行政管理部門依法處理。”

    加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管防止暗箱操作

    資產(chǎn)評估的一個(gè)突出特點(diǎn)是，評估結(jié)論不可避免地會(huì)涉及資產(chǎn)評估師的個(gè)人主觀判斷。從法律方面進(jìn)行相應(yīng)規(guī)范，對資產(chǎn)評估師的監(jiān)督作用將會(huì)大大增強(qiáng)，從而增加資產(chǎn)評估的客觀性與可靠性，同時(shí)也可以進(jìn)一步明確評估師的法律責(zé)任。

    “資產(chǎn)評估不僅涉及資產(chǎn)所有者或交易當(dāng)事人權(quán)益，在很多情況下還涉及國家利益和社會(huì)公眾利益，必須加強(qiáng)對評估行業(yè)的行政監(jiān)管，增強(qiáng)行業(yè)自律能力。”烏日圖認(rèn)為，這是資產(chǎn)評估立法的一大亮點(diǎn)。他說，行政監(jiān)督重點(diǎn)放在加強(qiáng)注冊評估師和評估機(jī)構(gòu)的資格資質(zhì)及依法執(zhí)業(yè)的管理。注冊評估師和評估機(jī)構(gòu)遵守執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、職業(yè)信用的監(jiān)督，以及注冊評估師的資格考試、執(zhí)業(yè)注冊、后續(xù)教育的組織實(shí)施等，應(yīng)更多地發(fā)揮行業(yè)自律組織的作用。

    “重點(diǎn)加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，杜絕行業(yè)違規(guī)行為”。這是全國人大常委會(huì)委員及資產(chǎn)評估從業(yè)人員共同的心聲。

    全國人大常委會(huì)委員車光鐵說，我國資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)成立以來，在國企改革、企業(yè)融資、解決財(cái)產(chǎn)糾紛等諸多方面起到了積極的推動(dòng)作用。但由于沒有規(guī)范的法律約束，再加上行業(yè)監(jiān)督管理不到位，一些評估結(jié)果遭到了社會(huì)的質(zhì)疑，有些評估結(jié)果甚至還造成了嚴(yán)重的國有資產(chǎn)流失。因此，制定資產(chǎn)評估法很有必要。

    劉振偉委員建議，草案中應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)防止資產(chǎn)評估的暗箱操作、加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管。他指出，草案要求有關(guān)資產(chǎn)評估行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)建立溝通協(xié)作和信息共享機(jī)制，但僅做到這點(diǎn)是不夠的?，F(xiàn)在，一些評估行業(yè)里，相關(guān)的管理人員、評估機(jī)構(gòu)、評估師甚至委托人很容易形成一條利益鏈，建議除要求行業(yè)協(xié)會(huì)自己搞信息共享平臺(tái)外，監(jiān)管部門也要建立公共信息平臺(tái)，把相關(guān)的機(jī)構(gòu)、法人、評估業(yè)務(wù)都統(tǒng)一放在平臺(tái)上接受監(jiān)督，以最大限度地防止評估的暗箱操作。

    對于資產(chǎn)評估行業(yè)中存在的違法違規(guī)行為，全國人大代表王光軍建議，修改法律時(shí)應(yīng)對注冊評估師從嚴(yán)管理，提升其違法成本。

    值得關(guān)注的是，草案二審稿還通過將注冊評估師、評估機(jī)構(gòu)違法行為的處罰情況記入信用檔案等措施強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)督，并根據(jù)違法行為的具體情形，明確了對注冊評估師、評估機(jī)構(gòu)暫停執(zhí)業(yè)、停業(yè)的具體期限。