“營改增”對財稅體制的影響及其對策建議

作 者：劉尚希 來 源：中國財經(jīng)報發(fā)表日期：2013-06-18

   “營改增”看似僅僅涉及兩個稅種，即增值稅擴大范圍和營業(yè)稅退出，實際上牽動了整個財稅體制。

　　從推動科學發(fā)展，加快打造中國經(jīng)濟升級版的要求來看，最好是把屬于全民所有的公共資源、資產(chǎn)也納入中央與地方之間的財權劃分范圍，把稅權、費權、產(chǎn)權作為完整財權綜合考慮，徹底調(diào)整中央與地方的財權劃分范圍、劃分方式。這種設想盡管難度大，但改革的紅利也最大。

　　“營改增”既是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重大舉措，也是拉開財稅改革序幕的抓手

　　增值稅和營業(yè)稅覆蓋了我國除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的所有行業(yè)和企業(yè)，營業(yè)稅改征增值稅，其產(chǎn)生的影響不只是繳納營業(yè)稅的行業(yè)和企業(yè)，而且包括了繳納增值稅的行業(yè)和企業(yè)，因為其外購服務也會由于有了增值稅發(fā)票而納入進項稅的抵扣范圍。從產(chǎn)業(yè)、企業(yè)來看，“營改增”的影響是全局性的也是長期性的，其產(chǎn)生的“連環(huán)減稅效應”和“創(chuàng)新激勵效應”，有利于二、三產(chǎn)業(yè)融合與創(chuàng)新，是促進結(jié)構調(diào)整和加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大舉措。隨著今年8月1日之后按行業(yè)逐步在全國推開，營改增的影響會隨之擴大。

　　“營改增”看似僅僅涉及兩個稅種，即增值稅擴大范圍和營業(yè)稅退出，實際上牽動了整個財稅體制。從改革的角度觀察，營改增是拉開整個財稅改革大幕的抓手，將帶動整個財稅體制改革。

　　一是推動稅制改革。我國現(xiàn)有19個稅種，如果營業(yè)稅徹底退出，那意味著我國的稅種減為18個，增值稅將覆蓋所有的行業(yè)和企業(yè)。增值稅取代營業(yè)稅，將使整個稅制更加適應發(fā)展的要求。這體現(xiàn)在：第一，進一步簡化了稅制。2003年，黨的十六屆三中全會通過的《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》針對稅制改革明確提出了“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，這些年來的稅制改革一直都是依照這個原則展開。“營改增”顯然是進一步簡化了我國的現(xiàn)行稅制，終結(jié)了貨物與服務實行不同稅收制度的歷史。第二，進一步強化了稅制中性。稅制中性原則是1994年稅制改革時就提出并堅守的一條重要原則。所謂稅制中性，就是讓稅制對市場產(chǎn)生的扭曲性影響盡可能降到最低，為市場平等競爭創(chuàng)造條件。例如，2008年實現(xiàn)內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并，使我國稅制的中性化邁進了一步，促進了內(nèi)外資企業(yè)的平等競爭。增值稅較之于營業(yè)稅，是一個具有明顯中性特征的稅種，目前在150多個國家實行。擴大增值稅的范圍，也就擴大了稅制中性的領域，增強了整個稅制的中性化，減少了對市場造成的扭曲。第三，有利于稅收征管。一方面是稅種減少，增值稅與營業(yè)稅并存導致的征管復雜性程度降低。一般而言，稅種越多，征管就越是復雜。這對降低征管成本也有明顯的作用。另一方面是增值稅的內(nèi)在抵扣鏈條更加完整，減少了增值稅的漏洞，使銷項稅的抵扣變得更簡單明了，在一定程度上可強化征管，減少稅收流失。

　　二是帶動財政體制改革。增值稅和營業(yè)稅都是中央地方共享稅，只不過共享分稅方式不同。國內(nèi)增值稅是按照比例分稅，75%歸中央，25%屬地方，進口貨物的增值稅全部歸中央；而營業(yè)稅則是按照稅目分稅，鐵道、中央金融保險企業(yè)的營業(yè)稅歸中央，其他的營業(yè)稅全部歸地方，成為地方的重要財權和財力來源。從當前的稅收收入結(jié)構來看，增值稅是我國的第一大稅種，營業(yè)稅是僅次于企業(yè)所得稅的第三大稅種。營業(yè)稅在地方收入（不含地方土地出讓、兩權價款等沒有納入現(xiàn)行分稅制體制的收入，以及中央轉(zhuǎn)移支付收入）中的比重一般占到40%，是地方一般預算收入的重要來源。為了不影響地方利益，在沒有調(diào)整體制的條件下，當前“營改增”試點過程中采取的解決辦法是原來歸地方的營業(yè)稅改征增值稅之后依然入地方庫，中央不參與因試點所帶來的增值稅增量的分成。不言而喻，隨著營業(yè)稅的全面退出，中央與地方之間財權的重新劃分就將浮出水面。這意味著1994年財稅改革打造的中央地方分稅框架必須作出重大調(diào)整。財政體制是事權、財權與財力三要素組合構成的一種基礎性制度安排，“營改增”引發(fā)的改革效應，恐怕不只是財權，而將涉及財政體制三要素的重新匹配組合。

　　借“營改增”之機，拓展中央與地方財政關系改革

　　如果“營改增”在全國全面推行，那么，中央與地方財政關系應當如何改革？是就稅論稅，打造一個地方主體稅種來解決地方營改增之后主體稅種缺位的問題，還是把分稅納入整個中央與地方財政關系框架來設計？不同的設想，有不同的路徑，其難易程度與改革效果也是各不相同的。大致可以有五種設想來化解“營改增”引發(fā)的財政體制問題。

　　一是繼續(xù)沿用試點時采用的辦法，原來征收營業(yè)稅范圍內(nèi)產(chǎn)生的增值稅繼續(xù)繳入地方庫，歸地方收入。其優(yōu)點是現(xiàn)行的分稅格局可以基本不動，省去了中央地方利益調(diào)整導致的諸多麻煩。但具體操作上會相當繁瑣，容易混庫，更重要的是將會對地方政府行為產(chǎn)生不確定性影響。顯然，這種辦法的負面作用很大，進一步扭曲中央與地方財政關系。

　　二是對增值稅的分享比例進行調(diào)整，中央的增值稅分享比例下調(diào)，地方的分享比例上調(diào)，具體比例依據(jù)測算數(shù)據(jù)來確定，以不影響地方既得利益為基本原則。其優(yōu)點是影響面小，僅僅涉及一個稅種的分享比例調(diào)整。增值稅主要來自生產(chǎn)環(huán)節(jié)，擴大地方分享比例，無疑將會強化地方政府的投資動機。在投資與消費嚴重失衡的條件下，這種制度安排會產(chǎn)生火上澆油的效果。這與調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求是相悖的。

　　三是增值稅的分享比例保持不變，或在調(diào)整的同時，對其他共享稅種同時進行調(diào)整，例如在企業(yè)所得稅、個人所得稅中擴大地方的分享比例。也可以統(tǒng)籌考慮各個稅種，重新劃分中央與地方的財權，重新設定中央稅與地方稅。這需要評價各個稅種對地方行為動機、對中央收入以及對當前調(diào)結(jié)構、轉(zhuǎn)方式的影響來綜合權衡。涉及面廣，改革難度較大。其優(yōu)點是在保持中央與地方財政關系基本框架穩(wěn)定的條件下，可以一并解決老體制的一些遺留問題，例如稅收返還一并取消。這是在其他稅種不進行改革條件下作出的一種選擇，意味著稅制結(jié)構的缺陷難以利用這個機會矯正。

　　四是實行“營改增”的同時，對其他稅種一并改革，據(jù)此再考慮財權劃分。如消費稅、資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅等都有改革的空間和增收的潛力。進一步完善整個稅制，調(diào)整中央與地方之間的財權劃分才有扎實的基礎。稅制改革與財權劃分改革同時進行，用一攬子方案解決稅制和財政體制中不適應經(jīng)濟社會發(fā)展新階段的比較突出的矛盾和問題。其優(yōu)點是避免了改革的碎片化，減少改革的陣痛時間。但需要精心設計，并有決心和信心承受改革的風險壓力。

　　五是把屬于全民所有的公共資源、資產(chǎn)也納入中央與地方之間的財權劃分范圍，把稅權、費權、產(chǎn)權作為完整財權綜合考慮，徹底調(diào)整中央與地方的財權劃分范圍、劃分方式。同時，對中央與地方事權劃分也進行調(diào)整，使廣義財權、事權的劃分改革同步推進。這涉及行政體制改革、公有制下的產(chǎn)權制度改革等重大問題，涉及面更寬、難度更大。其優(yōu)點是改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性更強，可以化解諸多深層次的矛盾和問題，放大改革的紅利。

　　上述五個方面的設想，其難度、復雜性是逐步遞增的，如何抉擇，取決于改革的膽識與決心。從推動科學發(fā)展，加快打造中國經(jīng)濟升級版的要求來看，最好是采取第五個設想，盡管難度大，但改革的紅利也最大。而且，包括“營改增”在內(nèi)的稅制改革、事權劃分改革、公共產(chǎn)權收益制度改革已經(jīng)迫在眉睫，已經(jīng)難以拖延。不如利用“營改增”這個機會，實行一攬子改革，使財稅改革全面推進，這樣也避免了改革碎片化的風險。